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　　黨的十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等；必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。全會提出，要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。

　　目前，缺乏公眾參與和公眾環(huán)境利益的表達(dá)，導(dǎo)致某些法律缺乏可操作性，是我國環(huán)境立法存在的主要問題之一，也是生態(tài)文明建設(shè)過程中遇到的重要阻力。因此，以依法治國為導(dǎo)向，重視公眾參與立法途徑，體現(xiàn)環(huán)境相關(guān)法律的公平性，逐步完善我國的環(huán)境立法制度，對于順利開展環(huán)境執(zhí)法，改善國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量，加快生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

　　環(huán)境立法急需拓寬公眾參與途徑

　　新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已于2014年4月正式通過，標(biāo)志著我國在環(huán)境立法方面取得了較大的進(jìn)展。我國的環(huán)境立法呈現(xiàn)多樣性、全面性和體系化的總體特征，已形成了較為完整的環(huán)境資源法律體系，為國內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作提供了基本依據(jù)和制度保障。但是，某些法律的實施過程并不順利，其根源在于立法過程中并未充分考慮環(huán)境相關(guān)方的現(xiàn)實需求和環(huán)境利益。當(dāng)環(huán)境執(zhí)法對利益相關(guān)體自身利益造成影響時，相關(guān)體會產(chǎn)生不同程度的抵抗心理，導(dǎo)致相關(guān)環(huán)境法律在實施過程中頻繁遇阻，執(zhí)法效果無法保障，嚴(yán)重時甚至導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的發(fā)生。目前，我國在環(huán)境立法方面面臨諸多問題，亟待通過拓寬公眾參與途徑予以解決。

　　現(xiàn)有以政府機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的環(huán)境立法模式不能充分反映公眾的現(xiàn)實需求。環(huán)境立法對社會公眾的規(guī)制主要是基于公共環(huán)境利益而限制公民個人的利益，這是由環(huán)境資源的公共物品性所決定的。我國當(dāng)前的環(huán)境立法仍以政府機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，政府機(jī)關(guān)在制定相關(guān)法律法規(guī)時，以環(huán)境和生態(tài)資源保護(hù)為主旨，結(jié)合政府和相關(guān)部門的環(huán)保職責(zé)權(quán)限，對相關(guān)規(guī)定予以考量。但是，這種模式導(dǎo)致公眾參與環(huán)境立法的渠道有限，參與權(quán)不能得到有效的發(fā)揮，導(dǎo)致政府對公眾個人利益的影響考慮不夠，實施成效不盡如人意，有法難依的狀況仍然存在，環(huán)境立法的公信力和執(zhí)法的可操作性亟待提高。

　　公眾的環(huán)境意識尚不能為參與環(huán)境立法提供有力支撐。與發(fā)達(dá)國家相比，我國公眾的環(huán)境意識仍存在較大差距，這也是當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法困境重重的原因之一?？梢哉f，之前我國公民對自身的環(huán)境利益知之甚少，隨著某些環(huán)境問題的日益突出，公眾的健康利益受到損害后，部分公眾開始要求參與到環(huán)境治理過程中。但是，這一看似簡單的要求卻很難實現(xiàn)。一方面，公眾較為落后的環(huán)境意識，使之無法有效地參與到環(huán)境立法之中，導(dǎo)致參與途徑十分狹窄；另一方面，公眾參與立法途徑的不足，使得其環(huán)境意識不能借此得以提升。

　　公眾參與環(huán)境立法途徑不足減弱了公眾對環(huán)境信息公開的信任度。為維護(hù)公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)益，推動公眾參與環(huán)境保護(hù)，環(huán)境保護(hù)部已于2007年公布了《環(huán)境信息公開辦法》（試行），要求環(huán)保部門和企業(yè)分別對政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息按要求予以公開。但實際實施效果并不理想，目前我國的環(huán)境信息公開制度仍不健全。由于公眾參與環(huán)境立法途徑的不足，公開環(huán)境信息的可信度無法體現(xiàn)，加之可能涉及國家機(jī)密的環(huán)境信息不能予以公開，不能為公眾所理解，更減弱了公眾對環(huán)境信息的信任度，反過來又消弱了公眾參與環(huán)境立法的積極性與主動性。

　　總之，拓寬公眾參與環(huán)境立法途徑，是當(dāng)前我國環(huán)境立法模式、公眾環(huán)境意識現(xiàn)狀及健全環(huán)境信息公開制度的共同需求，也是對四中全會和三中全會的積極呼應(yīng)。除了采用原來的命令型手段之外，鼓勵公眾參與環(huán)境立法，與公眾形成良性互動，有助于動員公眾力量、強化公眾與政府在環(huán)境問題和環(huán)境管理上的共識，在立法角度促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作有序地推進(jìn)，從而不斷提高全社會的環(huán)境管理效率。

　　推動公眾參與環(huán)境立法途徑的政策建議

　　首先，以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為依據(jù)，從政府角度規(guī)范公眾參與環(huán)境立法程序。

　　新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。”建議首先嚴(yán)格規(guī)范公眾參與環(huán)境立法的相關(guān)程序，確保公眾參與環(huán)境立法途徑的合法化。參照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中關(guān)于建設(shè)單位或者環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)，及環(huán)境保護(hù)行政主管部門公開征求公眾意見的期限、參與方式及程序的規(guī)定，由環(huán)境保護(hù)部牽頭出臺《公眾參與環(huán)境立法暫行辦法》，在環(huán)境立法（包括專項法律、條例和辦法等）過程中，允許公眾通過信函、傳真、電子郵件或者其他規(guī)定的方式參與立法過程，保證公眾參與立法程序的有效性，使公眾利益得以表達(dá)和實現(xiàn)。

　　其次，建立環(huán)境立法聽證機(jī)制，為公眾參與環(huán)境立法提供有效平臺。

　　基于我國《立法法》的規(guī)定，環(huán)境法案可通過采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取公眾意見。由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，加之聽證成本可能較高，立法聽證制度在環(huán)境領(lǐng)域的實踐仍有待提升。建議在整個立法過程中，通過新聞媒體、張貼文件或網(wǎng)絡(luò)公布等方式，發(fā)布立法相關(guān)信息，公布聽證會的時間和地點，請公眾積極參與。由立法機(jī)關(guān)聽取公眾意見并匯總，隨后，組成專家委員會，專門對公眾的意見進(jìn)行論述分析。對爭議較大的問題，可多次舉辦聽證會開展辯論，以達(dá)到在環(huán)境立法中綜合體現(xiàn)公眾環(huán)境利益的最終目的。

　　第三，健全環(huán)境信息公開制度，促使公眾主動參與到環(huán)境立法之中。

　　建議以環(huán)境信息公開制度為抓手，通過開展環(huán)境試點項目，試點公布所在地的環(huán)境信息，包括污染場地的位置和數(shù)目，污染物的排放量，新建項目的信息、進(jìn)度及潛在風(fēng)險等。定期召開社區(qū)圓桌會，對公眾關(guān)注的問題進(jìn)行討論，將公眾利益表達(dá)與立法機(jī)關(guān)視角相結(jié)合，為環(huán)境立法提供基礎(chǔ)的前期信息支持。此外，借助環(huán)境信息公開平臺，重點加大環(huán)境與健康等方面的宣傳力度，定期發(fā)布環(huán)境與健康知識等，促使公眾從內(nèi)心認(rèn)識到環(huán)境與健康的密切聯(lián)系以及自身參與環(huán)境保護(hù)的重要性，以更積極、主動的態(tài)度參與到環(huán)境立法途徑中，增強環(huán)境立法的科學(xué)性和民主性。