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限期補辦大開方便之門？

　　“先上車后補票”即將退出歷史舞臺

　　環(huán)評是環(huán)保工作重要組成部分，環(huán)評制度的精髓和根本功能就是“預防為主，源頭控制”，這是環(huán)評領域一切工作的出發(fā)點，在環(huán)保體制改革和環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型中，環(huán)評必須走在前面。

　　環(huán)評的目的是要預防或者減輕擬建項目的不良環(huán)境影響，而在“補辦”環(huán)評的情形下，建設項目已經開始施工，對環(huán)境的影響已經形成事實，環(huán)評已經失去了“事先”預防或者減輕不良環(huán)境影響的作用。

　　北京大學資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁認為，此前法律規(guī)定的違反環(huán)評制度的法律后果過輕。他提到，《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分”。

　　根據這一規(guī)定，建設單位未履行環(huán)評程序并不直接引發(fā)行政處罰，而是被要求“限期補辦”。而一旦允許“補辦”環(huán)評，就會給地方政府和企業(yè)大開方便之門。

　　即使在要求補辦環(huán)評時被主管部門責令停止建設，但其對環(huán)境的不利影響也已經造成，難以恢復原狀。

　　汪勁以鄭州“華夏第一祖龍”為例。2007年鄭州耗資3億元興建的“華夏第一祖龍”就存在未批先建現象，最后雖然被勒令停建并拆除已建部分，但已經興建的工程對始祖山國家級森林公園還是造成了不可挽回的生態(tài)破壞。

　　汪勁認為，在實踐中，“補辦”的環(huán)評往往演變成為項目審批中一道不得不走的程序，從根本上喪失了環(huán)評“事先預防”的功能。對于未經環(huán)評審批已經開工建設的項目，若環(huán)保部門在審批補辦的環(huán)評時不予通過、要求恢復原狀、變更設計或者建議另行選址興建，則會面臨來自于企業(yè)和地方政府的壓力，甚至可能被稱為“浪費”社會資源。

　　這種現象亟待改變。

　　現行《環(huán)保法》第十三條規(guī)定：“建設污染環(huán)境的項目，必須遵守國家有關建設項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。建設項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，經項目主管部門預審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。”

　　對于是否必須在事前進行環(huán)境影響評價，此條文語焉不詳，但新修訂的《環(huán)保法》則在第十九條作出明確規(guī)定：“編制有關開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價。未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設。”

　　依此規(guī)定，將不再存在“補辦”環(huán)評一說，而《環(huán)境影響評價法》中的相關條文也應當隨著新法的施行做出相應修改。新修訂的《環(huán)保法》在政策環(huán)評、未批先建查處、環(huán)評機構責任追究等方面有了新的突破，賦予了環(huán)保部門更大的權力，是環(huán)保法治建設的新里程碑，也為環(huán)評管理轉型提供了強大的法律武器。

　　某位專家表示，新修訂的《環(huán)保法》提升了環(huán)評的地位。一方面，新法從實際出發(fā)，強化規(guī)劃環(huán)評，“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施”。地方政府在制定土地利用的有關規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃，應當在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價。

　　近年來，地方土地開發(fā)項目，吸引投資的工業(yè)園區(qū)，這些開發(fā)規(guī)劃一般都是由當地政府牽頭推動。然而，落實規(guī)劃環(huán)評，是當地環(huán)保部門監(jiān)察當地政府，形成下級監(jiān)察上級或平級，執(zhí)行力差成為各地環(huán)保部門頭疼問題，規(guī)劃環(huán)評存在著“先上車、再補票”，新法直接將其作為必備條件，法律設計上賦予了環(huán)保部門更高的權力。

　　此外，舊法只對建設項目的評價做了原則性規(guī)定，并且只涉及了污染防治領域，新法規(guī)定“未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設”，并規(guī)定相應的法律責任，“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

　　政策環(huán)評能否落地？

　　保護優(yōu)先應有制度保障

　　國務院有關部門和省級地方人民政府在制定經濟和技術政策的時候，也要考慮對環(huán)境造成的影響，要充分聽取有關專家和各有關部門的意見，使我們經濟和技術的政策能夠符合環(huán)境保護的要求。

　　新修訂的《環(huán)保法》第十四條規(guī)定，國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見。

　　對于這一條款，不少專家學者認為這是政策環(huán)評在新法中的體現。對此，全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰在回答提問時介紹，這里沒有政策環(huán)評的概念，新法規(guī)定對規(guī)劃和建設項目要進行環(huán)境影響評價。

　　“在這次修改的過程中有一些意見提出，國務院有關部門和省級地方人民政府在制定經濟和技術政策的時候，也要考慮對環(huán)境造成的影響，要充分聽取有關專家和各有關部門的意見，使我們經濟和技術的政策能夠符合環(huán)境保護的要求。”袁杰說。

　　政策環(huán)評是通過評價政策的資源和環(huán)境影響，促使政策制定和實施的全過程符合可持續(xù)的要求。早在本世紀初制定《環(huán)境影響評價法》時，就有將政策環(huán)評入法的動議，但由于相關部門阻力較大，而未能入法。2012年開始修訂《環(huán)保法》時，政策環(huán)評也被提出，但在前兩輪審議中，并未進入草案。直到第三輪審議才增加了相關規(guī)定。

　　目前，我國主要是針對某一個建設項目做項目環(huán)評，或者是針對某一區(qū)域或行業(yè)做規(guī)劃環(huán)評，對環(huán)境影響可能更大的政策環(huán)評，雖然一些業(yè)內專家一致在呼吁，但是，目前仍沒有明確的要求。

　　全國工商聯環(huán)境商會秘書長駱建華介紹說，規(guī)劃環(huán)評這幾年做得并不好，沒有幾個規(guī)劃去做環(huán)評，且相對于年限較長的規(guī)劃而言，政策的及時性更強，做政策環(huán)評的意義更大?，F在很多的環(huán)境問題實際上是發(fā)展中的經濟政策所導致的，包括經濟增速、產業(yè)結構等，選擇上馬了很多“兩高一資”項目。

　　“（政策環(huán)評）這個還是比較必要的，政府將來做（經濟發(fā)展的）選擇的時候可能好一點。”駱建華說，

　　對于新修訂的《環(huán)保法》第十四條的相關規(guī)定，駱建華認為，今后在制定經濟政策時要考慮環(huán)境容量、資源承載力。這次政策環(huán)評雖然沒有明確寫進去，但是，為開展政策環(huán)評打開了一個缺口，為下一步實施政策環(huán)評做了鋪墊。

　　中國人民大學法學院環(huán)境資源法研究所所長周珂則表示，保護優(yōu)先作為一項原則、理念提出，實際上更加強調的是放在一個政策的層面上來考慮，就是指導思想上、原則上要符合。

　　周珂說，從環(huán)評來看，比如美國等一些國家，重點是放在政策性環(huán)評，包括政策規(guī)劃，甚至法案，都要符合環(huán)境保護的原則和理念要求。從我們國家來看，長期以來，環(huán)評一直是把建設項目作為重點?，F在也越來越看到，除了對具體的建設項目要按照《環(huán)境影響評價法》的要求進行評價之外，更重要的是規(guī)劃環(huán)評。

　　“除了規(guī)劃相對于比較宏觀的事項要進行環(huán)評之外，人們越來越看到，對于更加宏觀的，像經濟戰(zhàn)略等其他政策，甚至我們制定一些法律的時候，符不符合環(huán)保的要求，尤其是環(huán)境優(yōu)先的要求，這個已經提到了日程上了，人們都需要考慮。環(huán)境優(yōu)先更主要的是一種宏觀的認識，而這種宏觀認識需要通過制度來保證它。”所以在周珂看來，這項原則的提出將會推動我國政策環(huán)評的發(fā)展。

　　僅有事前準入就夠了嗎？

　　應建立完整而嚴密的監(jiān)管體系

　　加強事中事后監(jiān)管，發(fā)現問題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人，甚至要做“惡人”，比事前審批難得多。工作方式也不一樣，事前審批是別人找上門，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現場了解情況，實施監(jiān)管。

　　目前我國環(huán)境狀況不盡如人意的原因，除了環(huán)境影響評價制度等事前準入類法律制度執(zhí)行不到位以外，還存在事中監(jiān)管不嚴、事后評估不足等原因。

　　“事前準入與事中監(jiān)管的關系，實際上是行政審批與環(huán)境監(jiān)察的關系。行政審批是事前準入，環(huán)境監(jiān)察是事中監(jiān)管，是常態(tài)化的。新修訂的《環(huán)保法》賦予了環(huán)保部門更多有強制力的執(zhí)行權，有利于環(huán)境保護從注重事前準入向常態(tài)化的環(huán)境監(jiān)察過渡。”清華大學環(huán)境、資源與能源法研究中心秘書長鄧海峰說。

　　目前國家強調行政審批改革，環(huán)境監(jiān)管也應與大方向一致，重點向事中、事后監(jiān)管轉移，因為目前的環(huán)境問題，只靠事前準入的調節(jié)是解決不了的。

　　鄧海峰指出，目前的環(huán)境監(jiān)察還存在一些問題。環(huán)境行政監(jiān)察分為人的監(jiān)察與技術監(jiān)察。人的監(jiān)察是指行政執(zhí)法人員的監(jiān)察，這種監(jiān)察方式受制于人員數量不足、執(zhí)法能力有限等因素，無法調節(jié)執(zhí)法本身隨機性與偷排長期性之間的矛盾，很難有效遏制污染。

　　技術監(jiān)察包括企業(yè)自身監(jiān)管設備和環(huán)境行政監(jiān)管機關的設備。這種方式的缺陷在于機器無法應對突發(fā)狀況。

　　基于此，鄧海峰建議全面推進技術監(jiān)管，盡快形成土壤、大氣、水等的監(jiān)管網絡，選好儀器、設備的安放點，形成完整的全天候監(jiān)管網絡，這有利于改變個體化的監(jiān)管；建議與公眾參與相結合，以技術數據監(jiān)管為主，以公眾參與為輔，建立起完整而嚴密的監(jiān)管體系。

　　“目前我國最需要的是自下而上的平臺建設，以實現全過程監(jiān)管。”鄧海峰說。

　　中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心研究開發(fā)部部長于文軒則從事中監(jiān)管的角度提出建議。他以“三同時”制度和排污監(jiān)測制度舉例說明應盡快完善環(huán)境保護事中監(jiān)管措施。

　　他指出，在我國環(huán)境法律制度中，較為典型的具有事中監(jiān)管特征的制度是“三同時”制度。

　　“三同時”制度為我國獨創(chuàng)，在環(huán)境管理實踐中發(fā)揮了重要的作用。但是，違反“三同時”制度的處罰力度偏輕。事實上，處罰力度偏輕也是我國環(huán)境法律制度存在的一個共性問題。在這種情況下，違法者可能從違法行為中獲益，這非常不利于保障法律制度的有效實施。

　　事中監(jiān)管的另外一項措施是排污監(jiān)測。目前，我國針對重點企業(yè)實施在線監(jiān)測，能夠較為及時地監(jiān)督和管理這些企業(yè)的排污情況。但是，由于技術、資金、人力等原因，并非所有的排污行為都受到這種較為精確的實時監(jiān)控，給違法者以可乘之機，并使環(huán)境司法實踐中常常難以獲得排污數據作為有效的法律證據。

　　由這兩例可見，完善環(huán)境保護事中監(jiān)管措施，一方面應健全法律制度和法律機制本身，使制度設計科學化，尤其是需要解決與此密切相關的“守法成本高，違法成本低”的問題；另一方面應擴大事中監(jiān)管的適用對象，將更多的排污者納入管理范圍。

　　另外，應在管理理念層面明確事前、事中和事后3類措施的相關關聯性。事實上，三者之間并非截然分割，而是互相支撐的關系。事前預防固然重要，但如果缺乏科學的事中監(jiān)管措施和對這些措施的有效實施，便難以實現既定的環(huán)境保護目標。

　　中華人民共和國環(huán)境保護法

　?。?span lang="EN-US">2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂）

　　國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見。

——第十四條

　　編制有關開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價。

　　未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設。

——第十九條

　　建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

——第六十一條